依法行政与行政改革并行不悖计划

我国改革开放以来推行的历次行政改革，经常被归结为政府的自我革命。行政改革主体主要是行政机关。这就意味着，推行行政改革无法绕过依法行政问题，针对任何一项行政改革措施，我们都可以对照依法行政要求作出合法与否的判断。

三种倾向

在行政改革实践中，不少地方和部门在处理依法行政与行政改革关系时，却将二者机械对立起来，认为二者是相互排斥、不可兼顾的：要推行行政改革，就不能苛求行政机关依法行政，改革难免要突破法律规定，改的往往就是束缚行政手脚的法律;要坚持和加强依法行政，就得要求行政机关职权法定、依法行使，不存在法定的改革空间。

而不会失去抽奖机会 这种片面看法似是而非。它在实践中主要表现为三种倾向：第一种倾向是容忍改革突破法律，认为行政改革可以不受不合时宜的法律的约束，允许所谓的 良性违法 ，可以先改革、后修法，通过事后修改法律的方式实现改革的合法化。第二种倾向是对违法改革 零容忍 ，要改革就得先修改相关法律，先修法、后改革，不允许超越于法律之外或者凌驾于法律之上搞行政改革。第三种倾向是一种折中态度，企图通过一种错位处理的 辩证 方式来回避矛盾，认为行政改革与依法行政二者固然在具体事项和特定领域等微观层面上关系紧张，但从整体和长远角度来看，二者之间的冲突只是暂时的，总体上可以做到并行不悖。因此，只要行政改革在总体上符合依法行政的基本要求，那么依法行政原则就可以容忍行政改革在局部突破法律 就其实质而言，这种 鸵鸟 策略支持的仍然是行政改革对法律的突破，认为依法行政应当对违法的行政改革宽容、容忍甚至作出妥协。

不言而喻，这三种倾向皆与通过行政改革建设法治政府的目标背道而驰，进而在两种意义上严重制约着建设服务型政府目标的实现：一种是借口依法行政抵制行政改革，维护不正当的既得利益;另一种是借口行政改革损害法律权威，侵犯公众的合法权益。

刚性规定与弹性空间

正义的目标应当通过理性方式实现，正当的行政改革目标应当通过合法方式实现。那种以牺牲法律权威为代价的行政改革措施，无异于舍本逐末，与 依法治国，建设社会主义法治国家 的宪法规定背道而驰。行政改革会改变社会资源的配置和社会财富的分配，一旦脱离了法律约束，就难免会扭曲异化，背离改革初衷。中央将加强依法行政、建设法治政府当作行政改革的一个基本要求，这就旗帜鲜明地表明了一种法治化立场，即行政改革应当依法推进，不允许采取置现行有效的法律规定于不顾的改革措施。

依法行政与行政改革二者之所以可以做到并行不悖，主要在于法律尽管通常会对改革程序作出比较刚性的规定，但其实体规定却富有弹性，往往为行政机关在政府职能配置、机构人员设定和运行机制设置等方面预留了一定的变通空间，行政机关可以在法定框架内自主决定或者通过上级授权等方式实行改革，以优化行政资源配置、提高行政绩效。对于依据法定职权或法定授权的行政改革而言，主要侧重于充分利用现有法律空间，盘活存量法律资源，积极发挥法律赋予行政的能动性;而对于依据上级授权的试点行政改革而言，则侧重于增量调整，能够通过行政改革推动法律变革，提高法律对现实需求的回应性。

(作者分别为北京大学教授、国家行政学院教授)