截止2015年月1日缘由

1、问题提出

培养和发展战略性新兴产业是建设我国现代产业体系的重要内容之一。我国战略性新兴产业近年来取得了快速发展，但与此同时，发展中的一些问题也不断凸现，部份战略性新兴产业历经短暂 繁华 以后却急转直下，其中以产业最为典型。我国光伏产业在较短的时间内获得了跨越式发展并一度被认为是为数不多的可以参与国际竞争的战略性新兴产业，但是2011年欧美实行的 双反 政策使我国光伏产业瞬间进入 寒冬 ，90%以上的都堕入了危机。光伏产业是我国战略性新兴产业发展的一个缩影，也是我国各级政府重点支持的产业之一，因此分析其跌宕起伏的缘由对进一步完善我国战略性新兴产业相干政策意义重大。

战略性新兴产业目前处于 技术示范和商业化示范 阶段，在与传统产业商业竞争中暂时处于劣势，政府的财政补贴可以引导更多的社会资金进入新兴产业领域，这是增进新兴产业商业化和培育市场需求的重要手段。从产业链的角度，我们可以将新兴产业划分为中上游技术开发与生产制造等 供给端 环节以及新兴产业运用与终端消费等 需求端 环节。以光伏产业为例，光伏装备的研发和生产制造属于中上游 供给端 环节。光伏装备的应用（主要是）及消费（企业及居民用电）等属于下游 需求端 环节，新兴产业的成长和发展不仅要重视 技术供给 端的驱动因素，同时也必须高度重视 市场需求 端的拉动因素。以技术和生产等 供给端 为重点的财政补贴有利于促进创新、降低成本和扩大范围，以市场消费和运用等 需求端 为重点的财政补贴则有利于创造需求、促进消费。虽然学术界对新兴产业财政补贴作用及其必要性取得了基本一致的认识，但是新兴产业的财政补贴是以技术和生产等 供给端 为主，还是以消费和运用等 需求端 为主？关于这一点学术界一直存在较大争议。

市场需求是一国（地区）产业升级的动力和产业竞争力构成的关键内生要素。发达国家新兴产业全球价值链的构成与布局，不仅在于其发挥了技术创新等高端要素禀赋能力的竞争优势，更为重要的是源于其对全球市场中需求因素的战略思考和对需求市场的整体把控能力。国内外大量研究也表明，市场需求是新兴产业成长和发展的重要驱动因素。Schmookler的 需求驱动 假说认为，需求导向和范围是促进创新活动的最有效的内在激励机制；Kleinknecht等的研究验证了需求增长是引致产业创新并提高其竞争力的主要因素。Lee的研究则表明技术交流在很大程度上依赖于市场需求。但是，我国战略性新兴产业培育依然沿袭了 重技术轻市场 的惯性与路径，以光伏产业为例，近年来我国前后实施了 金太阳示范工程 、 屋顶计划 等多项促进光伏产业发展的财政补贴方案，但这些方案主要是针对光伏产业链的中上游技术开发与生产制造 供给端 环节，而针对光伏设备应用（发电）及消费市场等 需求端 环节很少。中国作为全球人口最多的大国，高容量的潜伏国内市场是我国战略性新兴产业培养和发展的巨大市场资源，但是我国战略性新兴产业的市场培养相对滞后。以光伏产业为例，我国作为全球光伏生产大国，光伏国内运用市场仅占全球的14.5%，这与我国光伏产业巨大产能构成鲜明反差。

现有战略性新兴产业财政补贴研究较多的是强调研发创新等 供应端 环节的财政支持，鲜有学者针对战略性新兴产业消费市场等 需求端 环节的财政补贴方案进行深入研究。鉴于此，本文聚焦于解决我国光伏等一些新兴产业产能迅猛扩张，但是国内需求市场严重滞后的现实窘境，从 供给端 与 需求端 比较视角分析国内需求市场严重滞后的内在原因，论证财政补贴适度偏向 需求端 的必要性和可行性，以期解决我国战略性新兴产业培育发展过程中的现实困境。

二、现行供给端财政补贴方案特点及其负面效果

（1）现行 供给端 的财政补贴方案

整体特征长期以来，我国大部分产业的发展存在 重技术轻市场 偏向，战略性新兴产业的现有发展模式亦不例外。以光伏产业为例，虽然我国培养和发展光伏产业的战略价值在于能源安全和环境保护，但是一些地方政府更加热中的是光伏产业所带来的投资发展机会，期望通过增加光伏等新能源产业的投资和出口来拉动地方经济增长并在短期内带来GDP政绩。地方政府发展光伏产业的 目标异化 导致了财政补贴主要流向生产制造等 供应端 环节。我国光伏产业财政补贴方案目前主要有金太阳示范工程、太阳能屋顶计划和分布式光伏补贴等，如表1。

我国当前光伏产业财政补贴方案的宏观层面和微观层面存在以下几个特点

1．从财政补贴政策制定部门来看， 供给端 财政补贴政策政出多门，目标各异，资金分散。我国当前光伏产业政策分别由多个部门制定，政策目标多元化，实施重点不完全一致。如住房与城乡建设部出台的 屋顶计划 旨在提倡发展节能建筑、增进节能减排，科技部 金太阳工程 则旨在启动国内，而国家能源局的相干计划则着眼于能源产业的综合发展。多部门多元化的财政补贴政策均以 供给端 为主，且补助资金分散，政策冲突现象时有发生，使得政策实行的实际效果差强人意。

2．从财政补贴政策本身来看， 供给端 财政补贴政策缺乏调和机制和相干配套措施。虽然我国绝大部分当前光伏产业财政扶持政策补贴比例明确，但由于缺少有效协调机制，导致光伏制造企业、渠道企业、施工单位、电网公司和建筑物业主之间的关系模糊，权责不清。例如2009年出台的金太阳工程第一期项目有 29个，原计划在2～ 年内建设完成，而实际上这一期项目到2014年下半年的完成率不到50%，其根本原因是相关工程配套措施缺位。另外，我国的政府补贴更大程度上扮演了 事后补救 的角色，带有明显的国有偏好、范围偏好和出口偏好。

．从政策具体实行层面来看，部分财政补贴政策实行周期短并且缺乏稳定性。新兴产业的发展需要一个较长时间的培育过程，新兴产业的财政补贴政策必须要有足够长的时间跨度，多变的政策导向容易导致新兴产业寻求短时间利益，使得我国的一些新兴产业支持政策缺少持续稳定性。以光伏电站建设为例，光伏电站安装时可以获得一次性财政补贴，但是在光伏电站完成后建立有效的配套措施增进光伏电站的并网发电方面，由于部份光伏电站在获得国家财政补贴建设完工之后，缺少后续配套措施，至今没有组织验收，使得并网发电变得遥遥无期。

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